O livro branco da grilagem de terras no Brasil: reconhecimento público da grilagem especializada da corrupção agrária | Por Alberto da Silva Jones

Ficha bibliográfica: 'O livro branco da grilagem de terras no Brasil', obra de autoria do Incra, publicada em 1999.
Em 1999, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) publicou 'O livro branco da grilagem de terras no Brasil'. Na obra, o instituto aborda como acontecem a fraude e a falsificação de títulos de terras no Brasil, além de citar áreas que tiveram cadastros cancelados pelo Incra, apresenta registros de grilagens de terras, principais mega-áreas notificadas, cita exemplos de cancelamento de cadastro e propostas de nulidade de registro imobiliário e outras ações judiciais, além de relatar medidas judiciais e administrativas e apresentar propostas de mudanças legais para o controle ao latifúndio.

1. Apresentação e Considerações Preliminares

Este artigo reúne as principais conclusões de nossa tese de Doutorado e, com base nesta, indica alternativas jurídicas e operacionais para o enfrentamento dos graves problemas da grilagem especializada e do saque de terras públicas, de pequenos posseiros e indígenas, que vem sendo praticado desde períodos remotos de nossa história, mas intensificado nos anos de chumbo do período autoritário.

 Naqueles anos, apoiado na ideologia da segurança nacional e da defesa hemisférica contra a então denominada “ameaça do comunismo internacional”, o processo de saque de terras (públicas e de pequenos posseiros e indígenas) assumiu a feição radical da grilagem especializada, conceito que estruturamos para definir uma forma particular de assalto às terras e aos cofres públicos, praticada sistematicamente e de forma organizada por grileiros especializados. Isto é, apoiados em assessoramento jurídico e intimamente articulado às estruturas do poder autoritário e da sua burocracia, especialmente, no INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária –, nos Institutos de Terras dos Estados e nas Superintendências de Desenvolvimento Regional, e financiados por bancos oficiais.

 A área ilegalmente transferida para particulares, neste período (1964-1980), segundo estimativas que fizemos em nossa tese de Mestrado (JONES 1987) foi de aproximadamente 115 milhões de hectares ou 46% da área agrícola do País na época. O INCRA, em estimativas mais precisas que as nossas, admitia ser de 118 milhões, esta área2. Tratavam-se de áreas públicas ou ocupadas legitimamente por pequenos posseiros e indígenas. Observe-se que o objetivo dessa grilagem não era apenas a ocupação das terras, como reserva de valor (que não tinham na época), mas um meio fácil de ter acesso aos subsídios e financiamentos incentivados, o que explica as grandes fortunas que se constituíram naquele período. Além, é claro, do “prestígio” político e status por haverem esses grileiros contribuído para a “integração e segurança nacionais”, em especial, para o combate ao “comunismo”.

 Em suma, esses ingredientes, tristemente dolorosos para a história do Brasil recente, estiveram presentes, aliás, em quase todos os ramos das atividades públicas e privadas, e alimentaram a formação dos “milionários da ditadura” ou de muitos de seus “intelectuais orgânicos” – aqueles que fizeram carreira na tecnoburocracia, nos negócios e, infelizmente, até nas academias civis. A nova elite daquilo que poderemos denominar, talvez não tão anacronicamente, de direita truculenta e retrógrada que, finalmente, encontra-se acuada nos dias atuais de avanço da economia, da democracia e da ciência, certamente, apesar deles. É necessário lembrar e registrar esses fatos.

 A retomada do tema deste artigo justifica-se pela repercussão positiva da palestra proferida no Curso da ECEME e, logo depois, em finais de agosto de 1997, pelo fato da Presidência da República ter encaminhado formalmente um exemplar de nossa Tese de Doutorado para conhecimento e análise da equipe do Ministério da Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário. Estes eventos provavelmente serviram de referências para as medidas que levaram o Ministério, após levantamento das provas empíricas da grilagem que efetivamente dispunha, a declarar a nulidade dos cadastros de aproximadamente 97 milhões de hectares. Medida que merece elogio. Porém, mais que elogios, necessita ser implementada com a participação efetiva daqueles que lutam pela reforma agrária, especialmente os trabalhadores sem terras, e acompanhada pela Imprensa e pela organizações independentes da sociedade civil.

 Para aqueles que, na imprensa, tem insistido na necessidade da Reforma “desde” que dentro da Lei, demonstramos na tese de doutorado e, agora, o Governo confirma, a ilegalidade dos latifúndios, produtos da grilagem e do privilégio. Estes, sim, invadiram ilegalmente terras, tanto públicas quanto de posseiros e indígenas. Ilegal, com certeza, é a maioria dos latifúndios3.

 O fato é que, como se verá, as medidas adotadas pelo Ministério estão indicadas no artigo que se segue, objeto de palestra no referido Encontro na USP.

 É grande o mérito do Ministério da Política Fundiária e da Reforma Agrária em tornar público esse fato já conhecido. Mas caberá aos movimentos sociais resgatar as terras griladas. Cabe ao Poder Público, agora que reconhece objetivamente quem se acha na ilegalidade, apoiar aos pobres do campo na reconquista da terra grilada ou proibida. Trata-se de um resgate do próprio País.

 A grilagem especializada e a corrupção articulada andam muito próximas do crime organizado e da impunidade. Este é o cuidado adicional a ser tomado neste momento de busca de reconciliação do Brasil com a dignidade e a cidadania e de desmascaramento daqueles que insistem em que o “Direito e a Lei” são para os inimigos. Ou “para inglês ver”.

2. Breve Notícia Histórica da Privatização das Terras Brasileiras: Ocupação Privilegiada e Juridicamente Questionável

No Brasil as terras são, originalmente, públicas. Portanto a sua incorporação ao processo de produção e reprodução social não prescindiu da transferência do seu domínio para a iniciativa privada. Trata-se de um processo, de fato, de privatização de terras públicas – da transferência para a esfera privada do domínio sobre um território originalmente público.

 Assim, uma dimensão relevante do estudo da estrutura agrária brasileira, em geral, e da condução de processos de reforma agrária, em particular, refere-se à institucionalização do processo de reconhecimento e legitimação da propriedade privada territorial, pelo Estado. Assim, a análise da sua dimensão jurídico-política assume uma relevância específica, não podendo ser reduzida à condição de mero “reflexo” da “base econômica”, sem efetiva influência sobre as condições de sociabilidade. Muito pelo contrário.

É neste sentido que é analisado, neste artigo, o problema específico das políticas fundiárias propostas e postas em prática no Brasil: enquanto respostas específicas aos problemas agrários objetivos, engendrados em distintas conjunturas, desde o Descobrimento. No sentido, portanto, de que formam uma totalidade dinâmica, contraditória, em movimento, cujas múltiplas articulações, especificidades e determinações, antes de serem subsumidas, necessitam ser esclarecidas.

 Trata-se de esclarecer os instrumentos e mecanismos, sobretudo jurídicos e institucionais, através dos quais o Estado procurou regular e imprimir sua marca aos processos concretos de ocupação e exploração do território brasileiro. Portanto, de um amplo e complexo processo de privatização territorial, cujas especificidades necessitam ser investigadas objetivamente4.

 Este processo de privatização de terras, necessariamente mediado pelo Estado – nos campos político, jurídico, administrativo, econômico, etc. -, assumiu características distintas e implicou situações diversas, conforme os diferentes momentos e conjunturas históricas, econômicas, sociais, políticas e culturais, entre outras igualmente relevantes, vividas ou enfrentadas pelo Brasil, desde suas origens coloniais.

 É neste sentido e contexto, que a análise do processo de alienação de terras públicas e de sua legitimação, poderá se constituir numa contribuição relevante ao estudo e enfrentamento da questão agrária brasileira. Esta é a contribuição que esperamos oferecer.

 Hoje, quando mais uma vez, a necessidade de realização da Reforma Agrária é colocada na ordem do dia, o problema da propriedade da terra é reposto de forma contundente.

 Em primeiro lugar, porque até recentemente o pressuposto6 fundamental reiteradamente colocado pelas autoridades do Estado como restritivo à realização da reforma agrária, refere-se aos elevados custos com desapropriação territorial envolvidos no processo de desapropriação. Desapropriação, esta, assumida, aprioristicamente, como sua condição necessária, fundamental e inevitável. E assim, os custos têm sido apresentados como variável profundamente restritiva, senão impedidora, da realização da Reforma.

 Em segundo lugar, porque a resistência oposta ao processo de reforma agrária, por grupos autodenominados de “ruralistas”, fortemente organizados e ativos politicamente, tem levado o Estado e, muitas vezes, a opinião pública à aceitação do falso pressuposto de que a maioria, senão, todas as terras ocupadas por particulares no País são, efetivamente, propriedades privadas legítimas. Neste caso, representando a Reforma Agrária um grave atentado à propriedade privada, que é um dos pilares da ordem econômica nacional, assegurado na Constituição Federal.

 Os argumentos implícitos nestes dois pressupostos, como veremos, alimentam a tese das vultosas indenizações, de preferência em dinheiro, defendidas, em especial, pelos beneficiários da grilagem especializada e pela indústria das posses, sendo um dos pilares da corrupção e do crime organizado no campo.

 Este estudo diverge, com veemência destes pressupostos e procura demonstrar que os argumentos que os sustentam são questionáveis, tanto do ponto de vista concreto quanto jurídico e histórico.

Por outro lado, concordamos que a análise destes pressupostos é condição necessária, ainda que não suficiente, para a adequada avaliação das possibilidades e viabilidade da Reforma Agrária no Brasil. Uma reforma, aliás, hoje considerada como uma necessidade inevitável e inadiável do desenvolvimento econômico e social, fundamental à consolidação da cidadania. É esta análise que fazemos neste artigo.

 Este trabalho resume algumas conclusões de nossa pesquisa de Doutorado7, que se ocupou do estudo da estruturação histórica e da formalização jurídica da propriedade privada territorial no Brasil, desde suas origens ao Estatuto da Terra, procura oferecer algumas respostas e alternativas operacionais, passíveis de subsidiar as ações do Estado e dos movimentos populares na implementação de uma política fundiária que corresponda, efetivamente, às exigências e possibilidades contemporâneas do processo de desenvolvimento econômico e social do País.

 Sobretudo, no que se refere a questão das desapropriações para fins de reforma agrária, em relação a qual, a questão que levantamos é a de que, antes de se estimar o valor das indenizações e as respectivas formas e prazos para pagamento, é necessário saber se estas indenizações são efetivamente devidas. Ou seja, se os pleiteantes de indenizações são, efetivamente, juridicamente, proprietários legítimos dos imóveis que se encontram em sua posse. Isto supõe, antes de tudo, a análise da consistência jurídica dos seus títulos de propriedade, em particular das suas cadeias dominiais. Um simples exame documental dos Registros evidencia vícios graves e insanáveis.

3. Pressupostos Fundamentais da Proposta

Partimos da aceitação do pressuposto básico da legalidade, tal como defendido pelo Governo: o reconhecimento da necessidade de que o processo de reforma agrária funde-se na legalidade e no Estado democrático de Direito. Ou seja, que tenha como ponto de partida o reconhecimento e respeito aos direitos de propriedade legalmente constituídos: tanto no que se refere à propriedade pública (e estatal) quanto à propriedade privada.

 Exatamente por isso, a questão da verificação da legitimidade e, mais do que isto, da legalidade dos títulos e registros de propriedade privada da terra, tem que ser, efetivamente, o ponto de partida de todo o processo.  Porque, no Brasil, todas as terras são, originalmente, públicas, salvo prova legal em contrário. E veremos que a maioria das terras em poder de latifundiários e especuladores não preenchem esses requisitos legais elementares.

 O pressuposto jurídico fundamental da propriedade da terra no Brasil, como bem registra Hely Lopes Meirelles8 é o de “que toda terra sem título (legítimo) de propriedade particular, é de domínio público”. Isso significa que o “ônus da prova” de propriedade caberá, sempre que solicitado pelas autoridades do Estado, aos supostos proprietários da terra, e se resolve pela apresentação do título legítimo de propriedade perante as autoridades fundiárias. É dimensão indispensável deste procedimento, a verificação da existência, ou não, da “cadeia dominial perfeita”. Ou seja, que não pairem dúvidas sobre a origem do direito: que tenha na sua gênese, o consentimento, oneroso ou não, dependendo do caso, da autoridade competente do Poder Público, além dos demais procedimentos de transmissão de propriedade legalmente constituídos, em particular pelo Código Civil e demais legislações pertinentes

-. Quanto às pequenas posses, habitadas e exploradas pelos respectivos posseiros e suas famílias, estas sempre tiveram o direito de propriedade assegurado por todas as legislações brasileiras, desde o período colonial. Tratam-se, portanto, por definição legal, de posses legítimas.

 É neste contexto que a verificação dos processos de desapropriação ilegítima e de grilagem especializada, profundamente férteis no período autoritário, são fundamentais para que se possa restituir esses direitos reais (e também legais e legítimos) aos posseiros, pequenos sitiantes e indígenas, amplamente esbulhados, e que, atualmente, aparecem como “trabalhadores sem terra”. Trata-se, portanto, de resgatar a análise desse processo, objetivando a restituição de direitos, sobretudo porque se sabe que o processo de expulsão dos trabalhadores das terras onde sempre viveram e trabalharam, especialmente no período autoritário, não foi produto da “normal” excludência, decorrente do desenvolvimento da produtividade do trabalho agrícola e da agricultura, – embora essa modalidade de excludência tenha operado em algumas regiões e para determinados produtos de alto valor mercantil -, mas do saque de terras públicas (embora ocupadas, legitimamente, por esses posseiros e indígenas) sob o pretexto do “pioneirismo” e da contribuição para a segurança, integração e desenvolvimento nacionais. Fatos estes, hoje, amplamente desmentidos pelos baixos níveis de produtividade e de desenvolvimento da agricultura, sobretudo nas Regiões Nordeste a Amazônica.

 Neste contexto, a idéia básica – ou hipótese – que desenvolvemos é a de que, sendo as terras brasileiras originalmente públicas, a sua incorporação ao patrimônio particular implicou, necessariamente, determinados processos de privatização: ainda que esta “privatização” se referisse à concessão de “direito real de uso”, como ocorreu durante todo o período em que vigeu o sistema sesmarial – que, formalmente, foi encerrado em julho de 1822, ou se referisse à transferência, venda, ou reconhecimento de domínio particular, etc., como deveria ter ocorrido a partir da promulgação da Lei 601 de 18509.

 Portanto, os atos do Poder Público10 (de concessão, reconhecimento, venda, titulação ou transferência de domínio, etc.) têm que estar claramente identificados na cadeia dominial, que é parte “sine qua non” do título e do registro da propriedade. É exatamente a ausência deste rito jurídico que tem possibilitado o que denominamos de grilagem especializada e que tem alimentado a corrupção e a “indústria das posses.11”

Em qualquer das hipóteses, o fato é que, do ponto de vista da legalidade e do Estado de Direito, o processo de transferência das terras, originalmente públicas, para o âmbito da propriedade privada, jamais prescindiu da sua formalização jurídica, sob pena de não permitir a constituição do direito de propriedade no seu sentido moderno. Na ausência deste procedimento legal, não se configurava o direito de propriedade, a propriedade privada legítima e, em conseqüência, também não se constituía qualquer obrigação, em particular, para o Estado, de reconhecer e, menos ainda, “desapropriar” ou indenizar a supostos ocupantes de terras. Porque nestes casos as terras continuavam, juridicamente, públicas, embora pudessem se encontrar, na prática, em poder de particulares12.

 Pelo exposto e tendo em consideração a realidade caótica dos títulos de propriedade territorial existentes no Brasil, pode-se concluir que os custos com desapropriações territoriais poderão estar muito abaixo dos atualmente estimados. Especialmente, se levarmos em consideração os casos de ausência da necessária “cadeia dominial”, ou da imperfeição desta – que são a maioria dos casos, em particular quando se tratam de latifúndios. Pode-se concluir, “ipso facto”, que os custos com a desapropriação para fins de Reforma Agrária poderão ser infinitamente menores aos atualmente estimados, ou aos pleiteados pela “grilagem especializada” ou pretendidos pelos “industriais das posses” e especuladores, em geral.

 Esta situação modifica substantivamente, hoje, o sentido e a condução do processo de reforma agrária, tornando, na pior das hipóteses, amplamente exeqüíveis as ações específicas de assentamento das populações rurais sem terra, ou a ampliação do acesso à terra para os produtores que detêm pouca terra. Ou seja, torna menos dramática e onerosa a ação mais fundamental da reforma, que é o acesso à terra.

 As demais ações, no âmbito do desenvolvimento da produtividade do trabalho agrícola, ainda que da maior importância, não têm a possibilidade de ser implementadas se o problema do acesso à terra não for resolvido. De qualquer maneira, a economia de recursos implicada pela condução legal e adequada do processo de acesso à terra – feita com base na correção (ou eliminação, quando for o caso) do pagamento de indenizações indevidas ou fraudulentas – significará meios adicionais à implementação das medidas complementares de apoio à produção e à vida comunitária.  Custos estes que poderão ser ainda mais reduzidos pela simples utilização da capacidade instalada das instituições públicas de assistência técnica, pesquisa, crédito e difusão de tecnologia, educação, etc. Nesta perspectiva, as possibilidades de desenvolvimento da agricultura familiar e sustentável tornam-se efetivas.

 Buscar subsídios para a definição de políticas públicas neste âmbito fundamental da economia brasileira contemporânea, foi o objetivo da pesquisa acerca do processo de privatização e legalização da propriedade territorial no Brasil perseguido em nossa tese de Doutorado e comentado neste artigo.

4. Aspectos Jurídicos da Privatização da Terra no Brasil: Notas

A transferência das terras brasileiras para a iniciativa privada possui especificidades que necessitam ser levadas em conta para melhor detalhamento dos processos de identificação da sua legalidade. Nesta breve notícia, não entraremos nos detalhes históricos deste fenômeno13.

 Entretanto, se tivermos em vista objetivos operacionais em termos da implementação de algum processo de reforma agrária que pressuponha, em especial, procedimentos de desapropriação, é fundamental termos em estrita consideração a ocorrência jurídica de fenômenos que configurem (ou não) o direito de propriedade. É evidente que o procedimento de desapropriação apenas poderá incidir sobre as propriedades privadas legalmente constituídas. Nos demais casos, apenas caberão outras medidas de cunho administrativo – como indenização14 de benfeitorias úteis e necessárias, ratificação de direitos possessórios, etc. – jamais a indenização sobre a propriedade territorial. Porque a propriedade legítima, nestes casos, não existe. Esta é uma variável fundamental para a estimativa de custos com o processo de desapropriação e reforma agrária.

Esta dimensão da questão fundiária é fundamental hoje, especialmente em face da necessidade e da urgência quanto à implementação de processos de assentamentos de trabalhadores rurais sem terra ou de reforma agrária, o que supõe a disponibilidade de terras, em particular as públicas. Por isso faremos a seguir um breve resumo das diferentes conjunturas enfrentadas pelo problema de acesso à terra e de legalização da propriedade rural no Brasil

4.1 – O Instituto Sesmarial – Do Descobrimento até Julho de 1822

Este instituto fundava-se no direito ao uso da terra, assegurado pela exploração efetiva do solo15. Não vamos aqui descer às suas características econômicas e jurídicas no tempo16. O fato, entretanto, é que durante todo o período em que as terras brasileiras estiveram subordinadas aos pressupostos deste instituto, não se constituiu a propriedade privada da terra, especialmente se tomarmos este conceito no sentido moderno, de propriedade privada absoluta, burguesa. Não se tratavam de propriedades, mas de meras concessões de direito de exploração das terras subordinadas a cláusulas resolutivas.

 O que era concedido, nos termos do instituto sesmarial, era o direito de explorar a terra, não a propriedade sobre esta. O fato das concessões terem sido feitas em caráter hereditário não mudava em nada o caráter do processo: significava apenas que, cumpridas as cláusulas resolutivas da concessão, os herdeiros em linha direta permaneciam com o mesmo direito de uso de seus ascendentes ou antecedentes. E se fosse possível, legalmente, apenas poderiam transmitir este, e não outros direitos. No Brasil, inclusive, eram vedados aos concessionários de sesmarias a alienação, venda ou arrendamento das terras recebidas. Estes eram prerrogativas da Coroa ou de seus representantes na Colônia.

 Para fins práticos, do ponto de vista do Direito, pode-se concluir que durante toda a vigência deste instituto, apesar dos ajustamentos operados em função da dinâmica da economia colonial e mundial entre os séculos XVI e XIX, não ocorre no Brasil a constituição da propriedade privada no sentido moderno de propriedade absoluta. Esta só assume a perspectiva de se constituir com a promulgação da Lei 601, de 1850. Perspectiva esta, aliás, subvertida e sistematicamente sabotada, na prática, pelos interesses dos latifundiários, especialmente os grandes posseiros e sesmeiros17 que, por um lado, não procederam a legalização formal das terras possuídas e, por outro lado, impediram que o Poder Público passasse a ter o controle efetivo das terras devolutas, bloqueando os processos discriminatórios e de arrecadação das terras públicas, na época, fundamentais ao desenvolvimento da economia nacional e à instituição da trabalho livre, contra a escravatura e pela economia de mercado moderna.

4.2. O “Império das Posses”

Com a Independência Política e, sobretudo, a partir da Constituição de 1824, modifica-se juridicamente a configuração do Direito de Propriedade no Brasil.

 Por um lado, é consagrado o princípio da propriedade privada absoluta (burguesa) naquela Constituição, que, portanto, apenas poderia ser utilizada pelo Estado, de forma justificada e mediante indenização – o que tornava a propriedade distinta das antigas “concessões sesmariais”, sujeitas às cláusulas resolutivas.

  Por outro lado, o Poder Público não definiu os critérios jurídicos passíveis de caracterizar quais seriam essas “novas propriedades”. O Estado não baixou, junto com a Constituição de 1824, a regulamentação infra-constitucional necessária a este mister. É provável que esta omissão na legislação ordinária tenha-se devido à conjuntura de profunda instabilidade política no período pós-Independência, no qual a maior urgência estava posta ao nível da consolidação do Estado Nacional, então fortemente ameaçada18.

 Na ausência dessa normatização infra-constitucional, cria-se uma situação na qual não havia nenhuma restrição jurídica ao acesso às terras. Daí persistirem e desenvolverem-se as posses. Entretanto, essa mesma ausência de regulamentação impedia, vis à vis, que se constituísse legalmente a propriedade privada das terras apossadas. Por esta razão é que este período é definido como “império das posses”. É evidente que também neste período de 28 anos – entre julho de 1822 e setembro de 1850, quando é aprovada a Lei 601 – não se constituiu a propriedade privada legítima da terra no Brasil, mas apenas posses.

 Havia, naturalmente, a presunção – depois confirmada pela Lei 601 – de que as antigas sesmarias confirmadas, registradas e não caídas em comisso, seriam as tais propriedades privadas legítimas, consagradas na Constituição de 1824. Mas apenas a presunção. Quanto às posses, que se expandiram amplamente neste período, certamente não poderiam sê-lo, nem se constituíram em propriedades legítimas no período.

 Será esta a situação que se tentará equacionar com a Lei 601, de 1850.

*Alberto da Silva Jones, sociólogo, D.S. Professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC e da Universidade Federal de Viçosa – UFV.

*Fonte: Fundação Joaquim Nabuco. Disponível: <https://www.fundaj.gov.br/index.php/ultimas-noticias/192-observanordeste/observanordeste/2122-livro-branco-da-reforma-agraria-reconhecimento-publico-da-grilagem-especializada-e-da-corrupcao-agraria>. Publicado em 27 de agosto de 2012.

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Livro sobre grilagem de terras no Brasil

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