Autonomia Municipal: O federalismo brasileiro em tempos de crise. Quanto você ainda pode perder? | Por Carlos Cardoso Filho

Fachada do Congresso Nacional, em Brasília.

Fachada do Congresso Nacional, em Brasília.

Talvez sem a devida percepção – mas urgente por força da atual e nítida dissociação entre o Direito e a Justiça, face às instabilidades política, social, jurídica e institucional que vive o Brasil – todos estão convocados pela seriedade deste momento. E o alerta de agora é sobre a possibilidade de uma reforma tributária que pode trazer ainda mais prejuízos aos Municípios. E isso, mesmo diante das constantes agressões ao Pacto Federativo, provocadas por excessiva concentração de receitas na União e por notada diminuição de recursos para os entes municipais, que vêm assumindo muitos novos serviços e encargos, o que desequilibra mais ainda o Federalismo Fiscal.

Tal desencontro de contas constata-se, facilmente, dos números oficiais de 2016, pois revelam que, de tudo o que é arrecadado no País, 58% vão para a União, 24% são dos Estados e apenas 18% ficam para os Municípios. E, neste tempo de democracia gravemente ferida, de ordenamento fortemente abalado e flertando com uma insegurança jurídica que há tempos não se via e em que a legitimidade político-institucional se embasada apenas no procedimentalismo e em ritos formais, todo o cuidado é pouco ao se pronunciar a palavra “reforma”, em qualquer que seja a área do Estado.

Produto direto do Estado Social-Fiscal – conforme determinamos que seríamos no texto constitucional – o Pacto Federativo ou Federalismo Fiscal é o vital  mecanismo estruturador da República Federativa do Brasil, através do qual são estabelecidas as responsabilidades pela prestação dos serviços essenciais à população a cada ente constitutivo (Municípios, Distrito Federal, Estados e União), bem como são fixadas as competências e partilhas tributárias para que esses entes arrecadem as receitas que precisam custear todos esses serviços, programas e políticas públicos indispensáveis à sociedade.

Essa forma federativa de Estado e esse modelo de Estado Social-Fiscal são explicitamente definidos já a partir do caput do art.1º da Constituição Federal, que afirma ser indissolúvel a união dos entes públicos que formam a Federação e, no inciso IV do mesmo artigo, que trata a livre iniciativa como um dos fundamentos da República. Por sua vez, diversos artigos, a partir do art.5º, asseguram direitos e garantias fundamentais, individuais e coletivos, como também direitos sociais.

Embora tão autoexplicáveis sejam essas normas constitucionais e suas consequências lógicas, vale dizer que, nesse Estado Social-Fiscal, as necessidades sociais são atendidas com base nos recursos advindos do privado (do particular), através da tributação. Garantido o espaço, portanto, para o modo de produção capitalista, pois o Estado não se presta a produzir diretamente na economia e apenas participa do produto dessa economia tributando. E o faz com foco econômico e com base na competência tributária de cada ente público, observando e valorando, por exemplo: o possuir, o fazer, o auferir, o circular e o produzir.

Nesse contexto de forte desequilíbrio entre direitos (receitas tributárias) e obrigações (serviços públicos a prestar) dos entes federados, no aperto fiscal em que os Municípios precisam cumprir sua missão constitucional de servir diariamente a população com serviços inadiáveis como limpeza e mobilidade urbanas, iluminação pública, educação, saúde, habitação, dentre outros, não parece prudente mesmo se pensar, projetar ou falar em reforma que retire ou diminua qualquer parcela de competência tributária, autonomia ou recursos financeiros dos entes municipais.

E essas dificuldades para a manutenção dos serviços essenciais prestados pelos Municípios foram agravadas pelos efeitos restritivos da Emenda à Constituição nº95/2016 (“teto do gasto público”), que garroteou os recursos orçamentários para áreas vitais como saúde e educação, ao tempo em que facilitou a entrega do que é pago pelo contribuinte e arrecadado pelo Estado brasileiro aos bancos, através de juros.

Nessa linha, recente estudo da Confederação Nacional dos Municípios-CNM constatou que, descontada a inflação do período, as despesas constitucionais obrigatórias do governo federal com saúde e educação caíram 3,1% em 2017 em relação a 2016. Esse percentual, em expressão nominal, resultou efetivamente em verdadeiro congelamento dos valores de um ano para o outro, na medida em que totalizaram R$ 191,2 bilhões em 2016 e R$ 191,3 bilhões em 2017. Naturalmente, a população e suas necessidades só cresceram nesse mesmo período.

Caso não seja revogada essa EC 95/2016, os encurtamentos consecutivos dos recursos federais para a área de saúde, por exemplo, retirarão da União o protagonismo financeiro – estabelecido na Constituição Federal – no financiamento dos serviços, ações e políticas de saúde no País.

O mesmo estudo da CNM revela enorme alteração nas responsabilidades financeiras da União e dos Municípios na área de saúde, em notório e indubitável prejuízo dos Municípios, com perdas diretas para a população. Para se ter uma ideia, caberá aos entes municipais arcarem com 51,1% do custo total da saúde no Brasil, caso essa Emenda 95 vigore pelos 20 anos previstos em seu texto. Hoje, cabem às finanças municipais bancarem 40% do custo total com a saúde brasileira. Nesse ambiente de aumento das responsabilidades municipais e de retirada de recursos dos Municípios, ainda surgem propostas de reformas tributárias recheadas de equívocos como, por exemplo, o de retirar dos Municípios seu único e significativo imposto incidente sobre a circulação econômica (ISS).

Tal perda além de causar sérios prejuízos à arrecadação dos entes locais, afetando sobremaneira e diretamente a vida da população, também, causará odioso tratamento discriminatório, nitidamente ofensivo ao Pacto Federativo. É que se essa retirada do ISS vier a ocorrer – mesmo em claro desrespeito à cláusula pétrea da Carta Magna – passarão os Municípios a ser os únicos entes federados a não tributar a etapa da circulação. E todos sabem o quanto essa exclusão trará efeitos danosos e, mais ainda, o ISS incide sobre a prestação de serviços e é o setor de serviços o que mais cresce no Planeta, como também, o que sempre retoma o crescimento com mais rapidez em momentos de crise econômica.

E não param por aí as ameaças ao equilíbrio das contas municipais e os possíveis prejuízos à população. É que há, também, possibilidade de tentarem aprovar alterações equivocadas na Previdência Social que afetarão diretamente os Municípios. Porque são mudanças tendentes a reduzir os valores pagos a titulo de aposentadorias, pensões e demais benefícios, como também a dificultar ou até impedir novas concessões desses direitos previdenciários. E esses valores relativos à Previdência representam muito para a economia local, na enorme maioria dos Municípios do Brasil. O que provocará prejuízos aos arranjos produtivos, à movimentação econômica, à geração de empregos e, consequentemente, à arrecadação dos Municípios.

Sobre esse impacto negativo de uma possível reforma equivocada no sistema previdenciário, o Compara Brasil apresenta números que podem assombrar, pois revelam o quanto uma mexida açodada e incauta na Previdência pode mesmo prejudicar o funcionamento da economia local. É que, em 71,8% dos Municípios do Brasil, o valor que chega através da Previdência (aposentadorias, pensões e demais benefícios) supera, por exemplo, o que o ente municipal recebe através do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Como a vida acontece mesmo nos Municípios – verdadeiros tijolos que formam o prédio da Federação brasileira – mostra-se urgente reafirmar que, se precisamos de mais e melhores atendimentos públicos em áreas imprescindíveis à vida digna e ao convívio social, é necessário apoiar e fortalecer os entes municipais em todas as suas atividades: da arrecadação dos tributos ao retorno dos valores arrecadados em forma de prestação de serviços públicos essenciais.

A cidade não precisa mais ser o “lugar moderno” de se sofrer coletivamente. No sec. IX a.C., passavam a ser reconhecidos o civis (ser humano livre) e a civitas (cidadania). 40 séculos passados, parece estar mais do que na hora de os cidadãos e cidadãs poderem exercer, nas cidades, sua plena cidadania. Diminuir ou retirar autonomia, competência e receitas tributárias dos Municípios não ajuda nessa conquista.

Diante desse quadro, tudo indica chegado o momento de juntar esforços na defesa dos Municípios, do respeito ao Pacto Federativo e da receita que garante serviços à população. O tempo é de chamar sociedade e órgãos como Tribunal de Contas e Ministério Público para colaborarem nessa edificação de entes municipais mais fortes e menos dependentes da vontade de grupos políticos e econômicos.

Nessa construção, colaborando para o bom funcionamento dos Municípios e para a melhor possível atenção à sociedade, o texto constitucional, além de tomar todos os cuidados garantidores da autonomia e manutenção desses entes federativos e do Pacto Federalista Fiscal, determinou, no art.70, parágrafo único, aos Tribunais de Contas a missão de controle dos recursos arrecadados.

Na mesma linha e com mais especificidade, a Lei Complementar nº101 (Lei de Responsabilidade Fiscal) determina a obrigatoriedade da instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência de cada ente. E o adjetivo “efetiva”, que qualifica o substantivo “arrecadação”, implica obrigação de arrecadar de verdade, e não apenas pró forma, aquilo que é de direito dos entes tributantes.

E essa obrigatoriedade trazida pela LRF constitui requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal, sujeitando, inclusive, os entes infratores à penalidade de não poderem receber transferências voluntárias (recursos provenientes de convênios celebrados entre os entes públicos, a fim de realizar obras e serviços de interesses comuns), bem como podendo acarretar sérios problemas cíveis, eleitorais e até penais a agentes políticos.

Já a Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade), por seu turno, trata, em seu art.10, X, como ato de improbidade administrativa a negligência na arrecadação de tributo ou renda.

Quando houver ambiente político, jurídico e institucional apto a se pensar, escrever e apresentar alguma proposta de reforma tributária, não se poderá mesmo tomar qualquer iniciativa que não comece por temas como: a) uma mais justa redistribuição das receitas que possibilite aos Municípios melhor atendimento às demandas da população; b) uma tributação mais direta e progressiva que possa promover justiça fiscal, crescimento da economia produtiva e redução de desigualdades sociais; c) a adoção de mecanismos que simplifique e torne menos custoso o cumprimento das obrigações acessórias, sem prejudicar o indispensável controle por parte do Fisco; d) uma mais efetiva transparência sobre os valores arrecadados para um melhor controle social dos recursos públicos; e) o respeito ao Pacto Federativo para uma consistente diminuição das inconstitucionais dependências e submissões de uns entes em relação aos outros, inclusive com correção de distorções e busca do equilíbrio entre os integrantes da Federação brasileira.

Isso porque é de conhecimento amplo que o sistema tributário do Brasil, assim como larga parcela da legislação nacional, reproduz injustiças sociais e avulta as desigualdades. Tributa-se de modo injusto e desproporcional a renda (precisamos de novas faixas mais progressivas de alíquotas para o IR); tributa-se de forma insignificante a propriedade (precisamos olhar para grandes heranças e fortunas) e se tributa de maneira pífia as transações do “mundo financeiro” (precisamos olhar para os lucros e os dividendos de acionistas que, segundo estudo do IPEA, gerariam uma arrecadação de cerca de 50 bilhões de reais por ano).

Esse tecido tributário tem sim produzido um negativo efeito, um verdadeiro defeito na tarefa mais nobre do tributo que é a de redistribuir riquezas e reduzir distâncias sociais. Pois, em seu todo, o sistema é regressivo porque cobra, proporcionalmente, mais dos que podem menos, na medida em que centra seu peso nos impostos indiretos (suportados pelos que consomem).

Por isso, um nono desenho constitucional tributário exige seja significativamente corrigida essa realidade em que se tributa apenas 4,17% sobre a propriedade (excelente base tributável para o fiel cumprimento do princípio constitucional da capacidade contributiva, hoje esquecido); 1,68% sobre as transações financeiras (sem comentários); 18,02% sobre a renda; 25,18% sobre a folha de salários (embora seja urgente gerar empregos) e 51,24% sobre o consumo (sacrificando os que podem menos).

Nesse toada, não é à toa que o Brasil, embora ocupe lugar de destaque entre as 10 maiores economias do mundo, por outro lado, amargue a colocação de estar entre as 10 maiores concentrações de riquezas do Planeta. E a manutenção dessa concentração injusta de riquezas conta com decisiva colaboração do sistema tributário, que tem agravado o ônus fiscal dos mais pobres, em iníquo alívio dos mais ricos, a partir de um modelo que vai buscar os recursos públicos fortemente nos impostos indiretos, que incidem sobre o consumo, funcionando como impeditivos da consecução do nobre objetivo de justiça distributiva, almejado pelo princípio da capacidade contributiva.

Para aprofundar os estudos e tentar caminhos para soluções de questões como essas e outras que muito interessam aos Municípios brasileiros e à população, integrantes dos Fiscos e das Procuradorias municipais farão em Salvador-BA, nos dias 24 e 25 de maio de 2018, o I Congresso Regional de Direito Municipal, com o tema “Autonomia Municipal: o Federalismo Brasileiro em Tempos de Crise.” O Congresso pode ser excelente oportunidade para a elaboração de documento institucional com propostas a serem encaminhadas aos pré-candidatos nas eleições deste ano. Poderia ser escrita “a Carta de Salvador”.

*Por Carlos Cardoso Filho é  vice-presidente da Federação Nacional dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais (FENAFIM).

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