O Desenvolvimento Profissional Docente e o PNE: um desafio de valorização | Por Ana Maria Mendes Sampaio

Clodoaldo Ana MariaO Desenvolvimento Profissional Docente e o PNE: um desafio de valorização / por Ana Maria Mendes Sampaio

Resumo: Este artigo tem por objetivo refletir sobre a discussão em torno do desenvolvimento profissional docente em consonância com as metas e ações de formação e condições de exercício profissional, trazidas pelo novo Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024). Focaliza o atual PNE, bem como algumas das dificuldades para que este não se caracterize, apenas, como uma carta de intenções naquilo a que se propõe, principalmente no que toca aos desafios de colaboração entre os entes federativos do Governo Republicano Brasileiro.

Palavras-Chave: Plano Nacional de Educação; Desenvolvimento Profissional Docente; Colaboração Federativa.

Abstract: This article aims to reflect on the discussion on teacher professional development in line with the goals and training activities and professional practice conditions, brought about by the new National Education Plan (PNE 2014-2024 ) . Focuses on the current PNE , as well as some of the difficulties that this is not characterized only as a letter of intent in what is proposed , especially with regard to collaboration challenges among federal entities of the Republican Brazilian Government.

Keywords: National Education Plan; Professional Development of Teachers; Federal collaboration.

Conforme a Constituição Federal de 1998 – CF/88, o Brasil é uma República Federativa formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e Distrito Federal, com autonomia dos entes membros da União e o resguardo de competências que lhes são próprias.

Nessa estrutura, a CF/88 coloca sob o princípio da cooperação os entes federativos, conforme o Parágrafo Único do Artigo 23. Quanto ao regime de colaboração, traz no caput do seu artigo 211 que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”. A CF/88, assim, opta por um regime normativo e político, plural e descentralizado em que se entrelaçam mecanismos de participação social com um modelo cooperativo e colaborativo de decisões.

Nesse cenário, a cooperação supõe o entendimento entre os entes federativos. Enquanto que a colaboração exige a harmonia entre os sistemas e admite novas arenas de participação advindas da sociedade civil. Vale, aqui, salientar que muitos avanços foram alcançados nas últimas décadas em termos de construção de acordos federativos para a garantia dos direitos constitucionais.

Na política educacional, o país registra significativa ampliação do acesso e melhoria na qualidade do serviço público ofertado, resultantes das alterações legais de novos marcos no financiamento, qualificação da gestão e do compromisso social de expressiva parcela da sociedade. Porém, existem déficits importantes a serem superados, relacionados aos limites dos padrões nacionalmente pactuados e às lacunas existentes nas normas de cooperação federativa para o exercício das competências da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Aliadas a estes fatores, ressaltam-se como pano de fundo as ásperas desigualdades econômicas e sociais do país, que potencializam a complexidade e as tensões próprias do contexto federativo. Esta realidade dificulta a organização da educação brasileira colocada sob formas de colaboração, capazes de efetivamente garantir o direito à educação como o primeiro dos direitos sociais a serem cumpridos, conforme o Art. 6º:

“São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”

Em meio a esse contexto, algumas situações são bastante visíveis, como: descontinuidade de ações, fragmentação de programas, falta de articulação entre órgãos gestores, carência de recursos, como, também, implicações no desenvolvimento profissional dos docentes da rede pública de ensino.

Atualmente, o desenvolvimento profissional docente, no âmbito das políticas públicas, constitui um processo complexo, dado a nossa história educacional, na qual, ora se revela o caráter centralizador dessas políticas, ora o seu caráter descentralizador, num percurso de descontinuidade (SAVIANI, 2009), que parece ter dificultado as várias tentativas de mudanças.

Pesquisas acadêmicas, discursos políticos e normas oficiais, diretrizes e decisões políticas colocam esta questão em destaque, tendo em vista a importância dos professores no processo de encaminhamento das mudanças educacionais pretendidas no País, para viabilização de um projeto nacional democrático.

Esse cenário fortalece uma consciência social e atinge diversas políticas públicas voltadas para a melhoria da qualidade na educação, em detrimento ao desenvolvimento profissional docente, aos preocupantes indicadores de desempenho escolar, aos baixos salários dos professores e às precárias condições de trabalho na grande maioria das escolas públicas.

Em meio à diversidade de políticas públicas educacionais, recentemente foi aprovado o novo Plano Nacional de Educação – PNE (Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2015), que se afigura como principal política nacional para educação, trazendo, dentre suas 20 metas principais, o desafio do desenvolvimento profissional docente.

Vale destacar, que o pressuposto básico dessa preocupação está relacionado à consciência social (dos professores) e institucional (MEC) quanto à importância do desenvolvimento profissional docente para o processo de melhoria da educação, resultado inegável do crescimento do número de pesquisas que estudam o problema da formação e valorização profissional, enquanto facetas indissociáveis e indispensáveis para a melhoria da escolarização no País.

Nesse contexto, pode-se afirmar que as proposições de melhoria da educação básica, embora fundamentais, pouco significado têm se não vierem acompanhadas de uma política mais ampla de desenvolvimento profissional dos professores.

Este, então, se configura como grande desafio para o novo PNE (2014-2024), a partir da análise sobre as questões reais do desenvolvimento profissional docente, na perspectiva de uma política pública de natureza nacional, cujos impactos reais pretendidos envolvem, sobretudo, o avanço educacional.

Embora ainda relacionada às noções tradicionais de valorização e formação de professores, a mais recente política nacional de educação expressa no PNE (2014-2024), evidencia a necessidade de ações governamentais – nas três esferas de governo – diretamente voltadas para o desenvolvimento desses profissionais.

Um das principais preocupações, no entanto, dado à amplitude do PNE, é a implantação das ações municipais de educação de forma articulada com a política nacional, tendo em vista as reais demandas educativas propugnadas pelos movimentos sociais de educação.

Para tanto, é fundamental a participação conjunta do quadro docente na definição das políticas de desenvolvimento profissional realizadas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, que, por sua vez, devem priorizar, de forma ampla e democrática, práticas de participação, envolvimento e tomada de decisão de todos os envolvidos. Nesse cenário, Rodrigues cita que:

Políticas públicas resultam, portanto, da atividade política, envolvem mais de uma decisão política e requerem várias ações estratégicas destinadas a implementar objetivos desejados. Constituem um conjunto articulado de ações, decisões e incentivos que buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses envolvidos. Políticas públicas são ações de Governo, portanto, são revestidas da autoridade soberana do poder público. Dispõem sobre “o que fazer” (ações), “aonde chegar” (metas ou objetivos relacionados ao estado de coisas que se pretende alterar) e “como fazer” (estratégias de ação) (RODRIGUES, 2010, p. 52/53).

As questões ligadas ao desenvolvimento profissional docente foram contempladas no novo PNE (2014-2024), que, também, retoma a questão da formação em nível superior, já prevista na Lei de Diretrizes e Bases (LDB Nº 9.394/96), mas, agora, como sendo uma exigência a ser cumprida pelos professores de todos os níveis e modalidades de ensino. Nesse contexto, das 20 metas trazidas pelo novo PNE, as que mais dialogam com os principais problemas da educação brasileira são as metas relacionadas ao magistério: meta 15 e 16 (formação), meta 17 e 18 (condições de exercício profissional).

A meta 15 registra que, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo de um ano de vigência do PNE, em consonância com os incisos I, II e III do caput do art. 61 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, deverá ser assegurado que todos os professores da educação básica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam.

A meta 16 depreende que 50% dos professores da Educação Básica até o último ano de vigência do PNE devem ter atingido formação em nível de pós-graduação lato e stricto sensu. Vem a garantir, também, que todos os profissionais da Educação Básica realizem formação continuada em sua área de atuação, considerando as necessidades, demandas e contextualizações dos sistemas de ensino.

De acordo com levantamento feito pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, dos 2.101.408 docentes que atuam na Educação Básica do país, 22% não possuem formação adequada (Censo Escolar de 2012). Nesse número, se incluem professores sem nível superior ou formados em outras áreas, como engenharia ou saúde.

Após 2006, o prazo dado às redes públicas e privadas para cumprir a obrigatoriedade do diploma de nível superior para os docentes (LDB/1996), somente os já formados puderam participar de concursos, mas os indicadores só refletem o fato a partir de 2010. Deste ano até 2012, o número de diplomados cresceu quase 10 pontos percentuais (68,9%, em 2010, a 78,1%, em 2012). Vale ressaltar que os dados por região mostram grande disparidade entre o Norte e o Nordeste, onde há menos docentes com formação adequada do que as outras regiões do Brasil. Quanto aos professores da Educação Infantil, uma boa parte ainda não tem magistério nem curso superior – em 2009 eram 11%, segundo ainda o mesmo levantamento do INEP.

No levantamento de fontes e dados de avaliações externas realizadas pela Fundação Carlos Chagas e pela Fundação CESGRANRIO sobre as iniciativas públicas para prover o desenvolvimento profissional docente, verificou-se que em todos os estados brasileiros e na maioria das cidades metropolitanas foram desenvolvidas atividades para esse fim, pelos próprios profissionais das Secretarias de Educação ou por consultorias contratadas (GATTI, 2008).

A análise dessas avaliações evidenciou duas questões: a) essas formações tornaram-se compensatórias, para suprir a precariedade dos cursos de graduação, perdendo, assim, o propósito maior que é o aprimoramento do profissional nos avanços e renovações da sua área; b) a expansão de cursos de extensão, graduação e pós-graduação, sob o rótulo “formação continuada” foi tão grande que o acompanhamento e a avaliação de todos eles tornaram-se inviável para o governo, o que pode colocar em dúvida a validade, a eficácia e a qualidade dessas formações.

Apesar de toda preocupação evidenciada quanto ao desenvolvimento profissional docente, ainda é possível observar o distanciamento de uma formação polivalente, calcada em competências profissionais, articulada com a pesquisa e marcada por concretas parcerias entre universidade e comunidade.

A meta 17 pretende equiparar o rendimento médio dos professores ao dos demais profissionais com escolaridade equivalente, até o final do sexto ano de vigência do PNE.

Já a meta 18 fixa o prazo de dois anos para a implantação de planos de carreira para os profissionais da educação básica e superior pública de todos os sistemas de ensino e para o plano de carreira dos profissionais da educação básica pública, tomando como referência o piso salarial nacional profissional, em conformidade com os termos do inciso VIII do art. 206 da CF/88 e da Lei 11.738/2008, a lei do piso.

Em torno dessas quatro importantes metas, é importante compreender que o trabalho docente é condicionado pela formação. Dito isto, segundo Saviani (2009), resulta uma evidência lógica e um caráter consensual ao enunciado de que uma boa formação se constitui em premissa necessária para o desenvolvimento de um trabalho docente qualitativamente satisfatório.

Vale ressaltar que a formação dos profissionais para atuar na educação básica não deve ser entendida apenas na sua competência técnica, mas na sua perspectiva social e política, razões para que seja alçada ao nível de política pública, como um direito. Juntamente com a formação, a carreira, a jornada de trabalho e a remuneração justa, são indispensáveis à valorização profissional.

Para Saviani (2009), as proposições de melhoria da formação devem vir acompanhadas de uma política mais ampla de valorização e desenvolvimento profissional.

É necessário indicar a permanência e dedicação integral dos profissionais na instituição em que atuam; implementar jornada de trabalho em uma única escola; implantar efetivamente o piso salarial profissional nacional para todos os profissionais, permitindo tempo para o estudo, para o trabalho coletivo e para a criação de novos projetos pedagógicos que envolvam os sujeitos da ação educativa na escola e na comunidade em que está inserida; implantar efetivamente o piso salarial profissional nacional para todos os profissionais. (SAVIANI, 2009)

No tocante ao piso salarial, vemos que, ainda hoje, persiste a negação, mesmo após oito anos de vigência, em aplicar o dispositivo legal – Lei n° 11.738 de 16 de julho de 2008 – que assegura o piso salarial nacional dos professores da educação básica por parte de vários estados da Federação (não apenas os mais pobres). É importante ressaltar que o que levou vários governadores a questionarem o texto legal não foi o valor do piso, mas a formulação a respeito da jornada de trabalho, pois a lei reserva um terço do tempo de trabalho efetivo em sala de aula para a formação continuada do professor, estudos, preparação de aulas, elaboração e correção de atividades escolares. Justamente o que daria melhores condições de trabalho aos professores e consequente melhoria na qualidade do ensino ministrado.

Outras iniciativas foram constituídas com a finalidade de valorizar o campo profissional, ainda que em patamares incipientes, tal como as Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira e Remuneração dos Profissionais do Magistério da Educação Básica (Brasil/MEC/CNE, 2009).

O alcance de um desenvolvimento profissional docente de qualidade no país, também perpassa por um fator agravante relacionado às dificuldades de articulação entre os diversos níveis da federação em conceber a educação tanto como uma competência privativa da União (art. 22, inci­so XXIV, LDB) quanto como uma competên­cia comum a todos os entes federativos – art. 23, V, e, também, uma compe­tência concorrente – art. 24, IX.

Analisando melhor esse complexo contexto, Cury (2011) diz que:

Tais competências, encimadas por uma finalidade comum, um sen­tido geral, com regras e normas, visa obter uma harmonia interna entre a União e os entes federados. Espera-se com isso que não haja antinomias no interior das e entre as competências e que, coexistindo lado a lado, formem um conjunto harmonioso visando os fundamentos, objetivos e finalidades maiores e comuns postos na Constituição. (CURY, 2011, p.793)

Ainda de acordo com Cury (2002), é da concepção articulada entre os sistemas que decorre a exigência de um PNE (Art. 214 da CF/88) que seja, ao mesmo tempo, racional nas metas e nos meios, efetivo nos seus fins. Tal concepção, no entanto, oposta à tradição centralizadora e ao caráter vertical das decisões dos poderes executivos, não é de fácil implementação.

Um dos obstáculos para a realização deste modelo federado é a desproporção existente entre os estados do Brasil, seja sob o ponto de vista de recursos financeiros, seja do ponto de vista de presença política, seja do ponto de vista de tamanho, demografia e recursos naturais. O nosso federalismo nutre-se de disparidades regionais que afetam a capacidade financeira e administrativa dos governos subnacionais. São 27 estados e mais de 5.500 municípios. No caso dos municípios, a situação agrava-se, pois eles são muito diversos em sua capacidade financeira e, não poucos, vivem à base de transferências dos governos estaduais e do próprio governo federal.

Um outro óbice importante, para efeito de um sistema articulado nos fins e cooperativo nos meios e nas competências, é a ausência de uma definição do que vem a ser o regime de colaboração, como determina o § único do art. 23 da CF/88. O Congresso, até a presente data, não regulamentou ainda este aspecto nuclear do pacto federativo. Trata-se de matéria da mais alta importância e significado para o conjunto das ações públicas e, em especial, para o desenvolvimento profissional docente, manutenção e avanço do ensino.

Os aspectos apontados giram em torno da importância dos debates relacionados ao novo PNE, ao tempo em que expõem o quadro de dificuldades e disputas no tocante ao reconhecimento da profissão docente e da devida valorização desses profissionais por parte dos entes federativos.

Dessa compreensão, eleva-se a importância de transformar o discurso em prática, tendo em vista que qualquer política pretendente a uma melhoria na qualidade da educação, não deve prescindir do enfrentamento relacionado à valorização do desenvolvimento profissional docente em todo o país.

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Sobre o autor

Juarez Duarte Bomfim
Baiano de Salvador, Juarez Duarte Bomfim é sociólogo e mestre em Administração pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), doutor em Geografia Humana pela Universidade de Salamanca, Espanha; e professor da Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS). Tem trabalhos publicados no campo da Sociologia, Ciência Política, Teoria das Organizações e Geografia Humana. Diversas outras publicações também sobre religiosidade e espiritualidade. Suas aventuras poético-literárias são divulgadas no Blog abrigado no Jornal Grande Bahia. com.br.